La surveillance des médias par l’autorité étatique : problématique ou garantie de la liberté d’expression ?
Le monde et plus particulièrement l’Occident est en train de vivre une crise démocratique, où la liberté se trouve régulièrement menacée. Nombreux sont ceux qui ont tenté de définir la notion de liberté et ceci sans succès. Cette notion de liberté est d’autant plus importante dans la crise sanitaire que nous traversons actuellement. Elle est source de débat politique, débat portant sur la liberté de se faire vacciner d’une part et la liberté d’expression d’autre part.
« La liberté s’arrête là où commence celle des autres » est une réponse très simpliste à ces problématiques très complexes. En effet, vivre en société ou en communauté implique forcément que l’être humain accepte de ne pas exercer certaines de ses libertés, afin de garantir un ordre. Cependant, ce fameux « contrat social » n’est pas une renonciation à ces libertés. Il s’agit en fait d’une délégation implicite ou d’un transfert de libertés à une tierce personne indépendante, représentée par l’ État. Ainsi, au lieu de rendre « justice soi-même », c’est l’État qui exerce la justice par le biais de ses institutions. Ainsi, il est donc possible de définir la liberté en société comme « un élément limitable ». Autrement dit, la liberté en société doit exister et être exercée dans un certain cadre juridique. De ce fait, la proposition selon laquelle « la liberté est le droit de faire tout ce que les lois permettent » trouve tout son sens au sein d’une communauté. Néanmoins, il nous semble difficile d’admettre simplement cette définition instable de la liberté. À titre d’exemple, un législateur pourrait accorder une liberté qui n’en n’était pas auparavant. Inversement, une liberté d’aujourd’hui risque de ne plus l’être demain. En conséquence, l’État a mis en place une charte accordant des droits fondamentaux à l’individu, afin de prévenir toutes formes d’abus de la part de l’autorité ou d’une tierce personne. Cette charte de droit au sens subjectif (Rights) ne peut être limitée que par la réalisation de conditions strictes et sous contrôle judiciaire.
En Suisse, la liberté d’expression est consacrée par l’article 16 de la Constitution fédérale[1]. Cette liberté d’expression constitue en effet un élément essentiel d’une société démocratique et « l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun »[2]. Au surplus, l’art. 10 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)[3] englobe la liberté d’information dans la liberté d’expression. En effet, la liberté d’expression comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière (par. 1). Toutefois, l’exercice de ces libertés comprend aussi des devoirs et des responsabilités. Selon l’art. 10 par. 2, l’exercice des libertés peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique.
Ces vastes définitions juridiques sont source de questionnements, légitimes à notre avis. La liberté d’expression inclut-elle la diffamation ? Ainsi, la liberté d’expression donne-t-elle le droit de diffuser des fausses informations ? Autrement dit, les fausse informations ou les fake news tombent-elles dans le champ de la liberté d’expression ? La liberté d’information peut-elle aussi être une liberté de ne pas être informé ou correctement informé ? Pour essayer de répondre à ces problématiques, les États ont essayé d’établir un certain contrôle, par la mise en place de législation sanctionnant la diffamation ou l’atteinte à la personne ainsi que la transmission d’informations erronées au public. Une surveillance des médias permet entre autres de limiter la transmission de mauvaises informations. Cependant selon la Cour européenne des droits de l’homme, les opinions jouissent d’une certaine protection « même si elles ne correspondent pas à la vérité, car, par définition, elles ne se prêtent pas à une démonstration de véracité »[4]. Une surveillance étatique constitue-t-elle une limitation à la liberté d’expression ? La restriction de cette dernière remplit-elle les conditions prévues par l’art. 36 Cst., notamment la présence d’un intérêt public ? Nous tenterons de répondre à ces questionnements sous l’angle d’une analyse du rôle de l’autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision (AIEP).
La dépendance étatique risque d’être problématique
La Société romande de radiophonie est le premier organe local de radiodiffusion en Suisse[5]. Cette dernière a obtenu des concessions dès 1925 indiquant que la diffusion devrait être d’une grande qualité artistique et que la propagande politique est interdite[6]. Cependant, l’introduction d’une norme constitutionnelle sur la radiodiffusion et la télévision a été rejetée en votation populaire le 3 mars 1957, dû à une certaine crainte et méfiance vis-à-vis du poids considérable du financement de la télévision[7].
A l’heure actuelle, selon l’art. 93 al. 2 Cst., la radio et la télévision contribuent à la formation et au développement culturel, à la libre formation de l’opinion et au divertissement. Elles prennent en considération les particularités du pays et les besoins des cantons. Elles présentent les événements de manière fidèle et reflètent équitablement la diversité des opinions. Quant au sujet de la libre formation de l’opinion, cela implique non seulement une certaine diversité de l’information et de la communication des faits et opinions, mais encore un traitement tenant compte de la capacité d’assimilation du public[8]. En effet, selon le message du Conseil fédéral, afin que chacun puisse se constituer une opinion « il faut que l’offre d’informations soit variée, mais non point anarchique. Cette diversité de l’information et de la communication des faits et des opinions ne suffit cependant pas, car l’excès risque en l’occurrence de surcharger et de brouiller l’esprit du destinataire »[9]. Il continue en affirmant que la télévision a pour but de « filtrer » afin de permettre la mise en avant des sujets importants pour le destinataire.
Quant aux prestations des médias en Suisse, elles doivent correspondre à notre société pluraliste et démocratique. En effet, l’État démocratique, contrairement à l’État totalitaire, ne devrait pas chercher à amoindrir cette diversité, ni à faire pression sur le processus politique[10]. Toutefois, le Conseil fédéral estime que les minorités doivent recevoir uneattention particulière pour pouvoir s’exprimer[11]. En contradiction, « les responsables des programmes doivent cependant songer que notre société n’est pas une somme de groupuscules minoritaires représentant souvent des vues extrêmes. Si la radio-télévision veut se rapprocher de son public, elle doit refléter adéquatement les besoins de la majorité »[12]. Par ailleurs, l’indépendance de la radio et de la télévision, ainsi que l’autonomie dans la conception des programmes se trouvent, de fait, garanties par l’art. 93 al. 3 Cst.
In concreto, nous voyons difficilement comment appliquer l’art. 93 al. 2 Cst. d’une manière indépendante, en exigeant à la fois que les prestations soient les plus objectives possible, sans anéantir la diversité du paysage politique et qu’elles reflètent en même temps les besoins de la majorité. Ainsi, cet équilibre semble compliqué à atteindre. Afin d’accorder une indépendance, la liberté de la radio-télévision, qui est considérée comme une sous-catégorie de la liberté d’expression[13], interdit à l’État d’exercer lui-même les prérogatives du monopole qu’il possèdent par le biais de l’exploitation de ses médias[14] ; d’où la nécessité de déléguer cette tâche à une tierce entité, à savoir, la SSR, en vue de respecter l’art. 93 al. 3 Cst.
La SSR, soit la Société Suisse de radiodiffusion et télévision, est une association qui se compose de quatre sociétés régionales, à savoir la Radio und Fernsehgesellschaft der deutschen und der rätoromanischen Schweiz ; Société de Radio-Télévision Suisse Romande; Società cooperativa per la radiotelevisione svizzera di lingua italiana et la SRG SSR Svizra Rumantscha comme explique l’art. 32 de la Concession octroyée à SRG SSR du 29 août 2018. Même si la SSR, qui ne possède pas de but lucratif, est indépendante non seulement de l’État, mais aussi des groupements sociaux, économiques et politiques comme précise l’art. 2 de ladite Concession, fournit un service d’utilité publique selon l’art. 23 de la Loi fédérale du 24 mars 2006 sur la radio-télévision[15] (ci-après LRTV) et conserve une place spéciale en agissant sur la base d’un mandat constitutionnel selon l’art. 24 LRTV, une surveillance attribuée à la OFCOM selon l’art. 86 al. 1 LRTV est nécessaire. En effet, l’art. 91 al. 2 LRTV accorde à la SSR une compétence de désigner des organes de médiations indépendants.
Cependant, il est logiquement difficile, à notre sens, de s’attendre à une réelle indépendance matérielle de l’autorité, assumant le rôle de médiateur, nommée par la partie défenderesse. Ainsi, malgré le fait que l’autorité de plainte est autonome et n’est soumise à aucune directive de l’Assemblée fédérale, du Conseil fédéral et de l’Administration fédérale, le droit de donner des instructions selon l’art. 104 al. 2, reste réservé selon l’art. 84 LRTV. De ce fait, l’AIEP se trouve dans l’obligation de satisfaire à des exigences d’ordre général imposées par la Confédération[16]. Le Conseil fédéral impose des limites quant à la composition de l’AIEP. Cette dernière est composée de neuf membres exerçant leurs activités à titre accessoire et nommés par le Conseil fédéral comme le montre l’art. 82 al. 2 LRTV. Il est nécessaire, selon le Conseil fédéral, de veiller à établir une représentation adéquate des deux sexes et des différentes régions linguistiques lors de son choix selon l’art. 75 ORTV. Certaines personnes se trouvent, par la nature de leurs tâches, exclues d’exercer une telle surveillance. Ne peuvent pas faire partie de l’autorité de plainte notamment les membres de l’Assemblée fédérale ; les personnes employées par la Confédération ; les membres des organes et les collaborateurs des diffuseurs suisses au sens de l’art. 82 al. 3 LRTV. Si une incompatibilité existe, la personne devra renoncer à une des fonctions, au sens de l’art. 82 al. 4 LRTV. Vu ce qui précède, il est difficile, à première vue, d’admettre que l’AIEP est une autorité entièrement libre et indépendante.
La liberté d’expression semble préservée par cette surveillance
La Confédération, afin de garantir le respect des règlements et des législations, attribue certaines missions à des autorités indépendantes. Nombreuses sont connues pour leurs succès dans certaines affaires comme la Commission de la concurrence (COMCO) ou la Commission fédérale de la communication (ComCom). En effet, cette indépendance est une garantie d’impartialité, tant pour les parties que pour le public[17]. Elle est affirmée par l’art. 96 al. 1 LRTV. De plus, au sens de l’art. 17 al. 1 Cst. – qui garantit la liberté de la radio et de la télévision – le diffuseur est en réalité libre dans le choix des thèmes. En effet, « il n’existe aucun thème qui ne pourrait être débattu dans les médias électroniques, y compris d’une manière critique »[18]. Par conséquent, la limite de cette liberté est définie, in concreto, et selon les circonstances de ledit cas[19]. Dans un cas d’application de la liberté de croyance, l’AIEP ne retiendra une violation du droit des programmes que si des fondements essentiels de la foi sont touchés de façon très marquée[20]. Ainsi et afin de retenir une telle violation, la perception du « public moyen » n’est que partiellement pertinente, celle du public appartenant à ladite foi en question l’est[21].
Toutefois, quand il s’agit d’une émission satirique – soit selon l’AIEP un mode d’expression dans lequel on donne sciemment à ses propos un autre sens que celui qu’ils ont habituellement[22] – et que des propos discriminatoires ont été tenus, il est nécessaire de procéder à un examen objectif qui tiendra compte du contexte dans lequel les propos litigieux ont été prononcés et non pas à partir de l’opinion subjective d’une personne ou d’un groupe[23]. Nous pouvons retenir que l’AIEP adopte une perception d’analyse distincte dépendant du droit fondamental violé. Cependant, rien n’empêche les diffuseurs de donner la parole à des représentants de courant dont les conceptions peuvent être « de nature à gêner une large frange de l’opinion »[24]. Ceci est, à notre sens, lié à la structure fédéraliste de notre pays accordant un attachement particulier aux communautés locales – et donc une certaine liberté à ces dernières – du moins plus qu’à un État central.Quant aux devoirs des diffuseurs, la moralité publique – qui englobe la protection des valeurs culturelles fondamentales du pays ainsi que l’interdiction des propos vulgaires ou de dérapages verbaux – doit être protégée par le mandat attribué sur la base de l’art. 93 Cst. En effet, celle-ci fait partie, selon l’AIEP, des intérêts juridiques tangibles « qui peuvent être tirés de la Constitution ou de la CEDH et du Pacte international relatif aux droits civils et politique[25] »[26]. Il est évident que chaque programme individuel ne doit pas nécessairement avoir une contribution positive à l’amélioration des valeurs culturelles. Néanmoins, ce qui est intolérable est un programme qui serait en contradiction avec l’obligation de préserver les valeurs culturelles, « s’il la contredisait virtuellement, par exemple en raison de son caractère destructeur »[27].
In casu, n’importe quelle émission portant éventuellement atteinte à la sensibilité publique ou à une partie de celle-ci ne constitue pas forcément une atteinte à la moralité publique. L’AIEP est perçue par le Conseil fédéral, à juste titre selon nous, davantage comme une autorité destinée à faciliter le dialogue entre le diffuseur et les auditeurs, à contrôler les émissions dans l’intérêt du public et de la libre formation de sa volonté[28]. Quant à la publicité des débats, les délibérations de l’AIEP sont, en principe, publiques, sous réserve d’un intérêt privé digne de protection selon l’art. 97 al. 1 LRTV. Quant à l’éventuel recours au Tribunal fédéral, la décision de l’AIEP semble être directement contestable devant le Tribunal fédéral selon l’art. 99 al. 3 LRTV par le biais d’un recours en matière de droit public, conformément à l’art. 86 al. 1 let. c de la Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral[29]. En effet, contrairement au régime général applicable aux autorités indépendantes rattachées à la Confédération qui devront recourir au Tribunal administratif fédéral, l’AIEP est alors une autorité unique[30].
Dans un cas d’application particulier affirmant l’importance de la surveillance étatique des médias, l’AIEP a admis des plaintes contre deux reportages critiquant l’ancien conseiller d’État genevois, Pierre Maudet. Hormis la situation pénale, l’AIEP a considéré que les deux reportages en cause violait le principe de la représentation fidèle des événements. Cette motivation a été confirmé par le Tribunal fédéral lors d’un recours formé par la SSR[31]. En effet, les deux autorités – à savoir le Tribunal fédéral comme l’AIEP – ont estimé que les reportages véhiculaient une perception unilatérale. Autrement dit, le public n’a pas pu se forger sa propre opinion sur le rôle du conseiller d’État dans une affaire traitant des importations d’or en provenance des Émirats arabes unis. De ce fait, les deux autorités en reconnues la violation du principe de l’objectivité[32]. Plus précisément, quand des émissions traitent des procédures pénales, une exigence accrue est attendue des diffuseurs afin de permettre le respect de la présomption d’innocence au sens de l’art. 6 al. 2 CEDH et l’art. 32 al. 1 Cst. À titre d’exemple, une certaine retenue pourra être attendue dans l’image et le ton[33] ainsi qu’une méfiance de tout jugement préliminaire est nécessaire[34]. Finalement, il est donc admissible de retenir – après une comparaison partielle du système médiatique présent en France[35] et en Suisse – que l’AIEP est une réelle autorité indépendante permettant de superviser le bon respect du cadre légal. Ainsi, contrairement aux chaînes publiques françaises qui poursuivent un objectif de « mission publique »[36], la SSR semble, malgré le cadre légal strict, posséder plus d’indépendance – d’une part dans sa structure juridique associative et dans son détachement strict par rapport auxdifférents partis politiques suisses, et l’Etat d’autre part – qu’une chaîne publique.
Conclusion
Malgré l’absence d’une définition unique de la liberté, celle-ci semble être le centre de toute revendication de la part des citoyens. Ces derniers, quand le sujet de la surveillance étatique est abordé, paraissent être sceptiques quant au rôle de l’État et l’étendue de cette surveillance. En effet, sur le territoire français, nombreuses études soulignent le mécontentement populaire en raison de la qualité de la prestation et du fond traité par les chaînes publiques française[37]. Ceci semble expliquer l’intérêt croissant pour les chaînes privées et la haute visibilité de ces dernières. Toutefois, la surveillance étatique ne doit pas être confondue avec les prestations des chaînes publiques. Ces dernières – selon cette appellation – jouent un rôle de « diffuseur » de l’information et non pas comme « arbitre » à la bonne transmission des informations. À titre d’illustration, selon l’art. 44 de la loi française du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication[38], la société nationale de programme (France télévision) édite et diffuse plusieurs services de communication audiovisuelle, y compris des services de médias audiovisuels à la demande, répondant aux missions de service public.
Quant à la situation suisse, la séparation entre le diffuseur d’information et l’État paraît contribuer à la paix sociale. En effet, la Confédération helvétique – en fixant le cadre légal sans intervenir dans les prestations médiatiques fournies par les concessionnaires – pourra plus facilement et d’une manière objective poursuivre son rôle de « médiateur » ou d’« acteur neutre ». Elle arrive finalement, à notre sens, à mieux préserver la liberté de communication en délégant la tâche liée aux prestations médiatiques à la SSR. À titre d’exemple, l’ « affaire Maudet » met en évidence le rôle central et important de la surveillance étatique, qui paraît être une garantie à la bonne exécution des missions de la SSR – qui englobent principalement la transmission fidèle de l’information – et le maintien de la liberté des tiers. En fin de compte, à la nouvelle ère de la démocratisation des réseaux sociaux et la diffusion à temps réelle de toutes sortes informations – véridiques ou pas – sans aucune restriction, une surveillance étatique reste-t-elle objectivement efficace, malgré l’énorme flux de données[39] ? Autrement dit, une interdiction de certaines plateformes diffusant des fausses informations, partisanes d’une ou plusieurs théorie(s) du complot ne constitue-t-elle pas une atteinte à la liberté d’opinion ? « La censure est interdite » selon l’art. 17 al. 2 Cst., cette disposition est-elle applicable aux nouveaux médias conspirationnistes ?
Soubhi Bazerji
[1] RS 101.
[2] ATF 96 I 592.
[3] RS 0.101.
[4] Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme De Haes et Gijels contre Belgique du 24 février 1997.
[5] FF 1973 II 1207.
[6] FF 1931 II 690.
[7] FF 1973 II 1203.
[8] SJ 2020 II 71.
[9] FF 1981 II 909.
[10] FF 1981 II 906.
[11] Idem.
[12] FF 1981 II 906.
[13] SJ 2020 II 72.
[14] SJ 2020 II 73 ; ZBI 1982 219, 222.
[15] RS 784.40
[16] SJ 2020 II 87.
[17] Corboz Bernard, Le contrôle populaire des émissions de la radio et de la télévision, in Mélanges Robert Party, Lausanne 1988, p. 282.
[18] Décision de l’AIEP b.962, du 5 septembre 2014, consid.5.
[19] La jurisprudence marquante de l’AIEP par Stéphane Werly, p.38.
[20] Idem.
[21] Décision de l’AIEP, b.453 du 23 août 2002, consid.7.5.
[22] Décision de l’AIEP, b.692 du 5 septembre 2014, consid.5.1.
[23] Décision de l’AIEP, b.692 du 5 septembre 2014, conis.5.5.
[24] La jurisprudence marquante de l’AIEP, p.38.
[25] RS 0.103.2.
[26] Décision de l’AIEP, b.401 du 28 janvier 2000, consid.4.
[27] Idem.
[28] FF 1981 II 912 ; SJ 2020 II 90.
[29] RS 173.110.
[30] SJ 2020 II 100 ; Moor Pierre /Poltier Etienne, Droit administratif, Vol II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2011, p. 671.
[31] ATF 2C_778/2019 du 28 août 2020.
[32] ATF 2C_778/2019 du 28 août 2020, consid. 5ss.
[33] Décision de l’AIEP b.634 du 2 décembre 2011, consid.4.4. ; La jurisprudence marquante de l’AIEP p. 40.
[34] Décision de l’AIEP b.616, du 3 décembre 2010, consid.4.4 ; Idem.
[35] Infra, Conclusion.
[36] Ibidem.
[37] https://www.leparisien.fr/culture-loisirs/tv/quand-les-jeunes-jugent-france-televisions-02-02-2019-8002392.php.
[38] Loi no 86-1067 dite aussi « Loi Léotard ».
[39] À noter que chaque seconde 29 000 Gigaoctet (GO) d’informations sont publiés dans le monde ; https://www.planetoscope.com/Internet-/1523-.html.
BIBLIOGRAPHIE
CORBOZ Bernard, Le contrôle populaire des émissions de la radio et de la télévision, in Mélanges Robert Party, Lausanne 1988.
MOOR Pierre /POLTIER Etienne, Droit administratif, Vol II : Les actes administratifs et leur contrôle, Stämpfli Verlag AG, Berne 2018.
WERLY Stéphane, La jurisprudence marquante de l’AIEP, in Plaidoyer 4/20.
Quand les jeunes jugent France Télévisions, par Carine DIDIER, 2 février 2019, [https://www.leparisien.fr/culture-loisirs/tv/quand-les-jeunes-jugent-france-televisions-02-02-2019-8002392.php].
Image d’illustration : Palais fédéral suisse à Berne, en Suisse, le 2 juillet 2018, REUTERS / Denis Balibouse.
