La pratique des contre-mesures unilatérales
Le principe d’interdiction du recours à la force est une pièce maîtresse dans l’édifice de sécurité collective internationale mis en place après la Seconde Guerre mondiale. Ainsi, l’interdiction de l’emploi de la force armée est l’un des principes fondateurs de la Charte des Nations Unies : « Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force »[1]. Cette prohibition est la pierre angulaire de la conduite des relations internationales, en cela que les Etats se doivent de régler leurs différends par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationale ne soient pas mises en danger. C’est pourquoi le principe de responsabilité occupe une place essentielle au sein de l’ordre juridique international. Il permet d’entacher des conséquences juridiques aux manquements de la règle de droit afin d’en assurer l’effectivité. Les acteurs du droit international ont ainsi mis en place un mécanisme permettant d’engager la responsabilité de l’Etat, contenu au sein du Projet d’articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite (CDI, 2001).
L’évolution récente du droit et des rapports internationaux en la matière est cependant marquée par deux tendances contradictoires. On assiste à un discours étatique sur la nécessité de renforcer les structures internationales et de dépasser le stade des relations conflictuelles et désorganisées entre les membres de la communauté internationale. Pourtant, les réactions unilatérales à l’illicite, c’est-à-dire la « violence du pouvoir » (Dupuy, 1986, p. 43–70), loin de s’estomper, continuent au contraire à jouer un rôle de premier plan dans les relations interétatiques. Cette persistance se manifeste notamment par la multiplication des comportements étatiques unilatéraux tendant à « sanctionner » les violations réelles ou prétendues du droit international en dehors des mécanismes prévus par les instruments institutionnels applicables. On observe alors ce qui semble être une recrudescence des tensions et désordres internationaux (Leben, 1984).
On voit apparaître au sein de la communauté internationale, particulièrement depuis les évènements de la Guerre Froide, une pratique étatique que l’on peut assimiler à un droit de revanche généralisé, ceci au sein même d’un système de sanction centralisé par les institutions internationales. Les Etats cherchent à se faire justice eux-mêmes en pratiquant des contre-mesures, souvent de nature économique. Sans appartenir au domaine de la guerre, ces nouvelles formes d’hostilités impliquent néanmoins l’existence de mesures « froides » ou « belliqueuses » (Leben, 1984, p. 10). Un certain nombre d’Etats, s’estimant victimes de ce qu’ils considèrent être des violations flagrantes des règles internationales, réagissent en utilisant les armes de l’économie. Les exemples à ce sujet restent en tout cas nombreux : l’embargo américain sur les produits pétroliers iraniens en mai 2018, sanctions sur la Banque Centrale d’Iran et le Fonds national de développement par les Etats-Unis, l’embargo russe sur l’importation de produits agro-alimentaires européens, canadiens et américains depuis 2014…
Cette catégorie de sanctions a pris une importance telle sur la scène internationale que la jurisprudence Naulilaa[2] est venue conceptualiser la notion en droit international. La sentence arbitrale du 9 décembre 1978 affirme ensuite pour la première fois que : « Dans l’état actuel du droit international général […] chaque Etat apprécie pour lui-même sa situation juridique au regard des autres Etats. En présence d’une situation qui comporte à son avis la violation d’une obligation internationale par un autre Etat, il a le droit, sous réserve des règles générales du droit international relatives aux contraintes armées, de faire respecter son droit par des ‘contre-mesures’»[3].
Cet article a pour objectif de parcourir la thématique des contre-mesures dans leurs différentes acceptions et implications. Qu’est-ce que le concept des contre-mesures ? Quelles sont leurs fonctions au sein du système international ? Que dévoilent-elles sur l’ordre international contemporain ?
LES CONTRE-MESURES EN DROIT INTERNATIONAL
Qu’est-ce qu’une contre-mesure en droit international ? Si la notion de contre-mesure est une nouveauté terminologique, elle n’est pas une nouveauté conceptuelle, puisqu’elle recouvre des pratiques étatiques depuis bien longtemps existantes. L’expression d’origine anglophone (countermeasure) vient du langage stratégique militaire, notamment parce que les autorités américaines en ont fait une utilisation fréquente dans le domaine de la gestion des échanges internationaux. La notion fut ensuite consacrée en droit international à travers la jurisprudence du Tribunal arbitral et par la Commission du droit international des Nations Unies dans le cadre de ses travaux sur la responsabilité internationale de l’Etat.
Le vocable de contre-mesures recouvre différents types de mesures unilatérales de réaction, c’est-à-dire, dans un sens large, toute réponse à une première mesure. L’affaire du Personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran est un arrêt de principe à ce sujet. La Cour Internationale de Justice constate que les mesures adoptées par le Gouvernement américain après la capture d’otage au sein de leur ambassade étaient « des mesures prises à la suite de ce que les Etats-Unis considéraient comme des violations graves et manifestes du droit international par l’Iran ». Il apparaît donc un lien entre le fait illicite et la réaction à celui-ci : la contre-mesure doit être adoptée en réponse à un fait illicite préalable d’un autre Etat et doit être dirigée contre cet Etat. De ce fait, les contre-mesures sont : « Des mesures de contrainte dérogatoires aux règles ordinaires du droit des gens, prises par un Etat à la suite d’actes illicites commis à son préjudice par un autre Etat et ayant pour but d’imposer à celui-ci, au moyen d’un dommage, le respect du droit » (Article premier du Règlement sur le régime des représailles en temps de paix, AIDI, 1934, p. 708).
Conséquence juridique née de la commission d’un fait illicite, la contre-mesure est en outre une cause d’exonération de la responsabilité internationale qui affirme que « Tout fait internationalement illicite d’un Etat engage sa responsabilité internationale » (CDI, 2001, Article 1). Il s’agit donc d’une circonstance excluant l’illicéité, autrement dit elle est dérogatoire au droit international. La mesure est licite puisqu’elle vient répondre à un motif générateur préalable. Ce n’est ainsi que par référence au fait illicite qui les précède et qui en est le fondement que le concept de contre-mesures acquiert un véritable sens juridique (Sicilianos, 2004).
On peut alors assimiler les contre-mesures à ce qu’on appelle les représailles, c’est-à-dire des actes de contrainte qui sont contraires au droit en vigueur mais dont l’irrégularité est couverte par le but pour lequel ils sont entrepris (Feuer, 1969). Le but étant de faire cesser d’autres actes contraires à la règle de droit, commis antérieurement à son détriment par un autre Etat et tendant à imposer à celui-ci le respect du droit. Il peut s’agir de représailles positives – accomplissement d’un acte dommageable – ou négatives – refus d’accomplir une obligation contractuelle (Picchio Forlatti, 2004).
En revanche, il est important de distinguer les contre-mesures d’autres sortes de réponses pratiquées par les Etats. La contre-mesure est à ne pas confondre avec la légitime défense qui constitue une réaction individuelle impliquant le recours à la force devant une violation caractérisée : l’agression armée. Les contre-mesures, quant à elles, peuvent revêtir des formes multiples face à des faits illicites tout aussi diversifiés. Les contre-mesures sont également à différencier des actes de rétorsion, actes coercitifs pris afin de répondre à des actes inamicaux mais qui n’impliquent pas la violation d’un droit — donc licites par nature (CDI, 2001). Les mesures de rétorsion peuvent viser les relations diplomatiques par exemple par l’expulsion des citoyens ou diplomates ou encore la rupture desdites relations. La rétorsion n’est donc rien d’autre que l’usage rigoureux de son droit pour répondre à une rigueur analogue, alors que la contre-mesure est illicite en elle-même.
LES CONTRE-MESURES DANS L’ORDRE INTERNATIONAL
Que révèle l’émergence de la pratique des contre-mesures unilatérales sur l’ordre international ? Que penser de la persistance de ce type de sanctions dans une société internationale caractérisée par la centralisation ?
La pratique des contre-mesures est un révélateur de l’état actuel de la société internationale. Depuis les évènements de la Guerre Froide, la pratique étatique en la matière a connu une recrudescence qui semble tout à fait révélatrice des tensions qui traversent les relations internationales. Il nous semble incontestable que cette pratique exprime le sentiment d’un relatif échec des organisations internationales, ou en tout cas une impuissance de certaines d’entre elles, notamment celles chargées du maintien de la paix et la sécurité internationales (Leben, 1982).
La persistance de sanctions décentralisées est-elle le signe de l’impuissance des institutions chargées de régler les conflits ? Agissent-elles en tant que palliatifs aux faiblesses de ces institutions ? Afin de répondre à ces questions, il nous faut envisager l’efficacité des organisations internationales chargées de maintenir la paix et la sécurité. Prenons par exemple l’Organisation des Nations Unies. Le Conseil de Sécurité, habilité à imposer des mesures de sanctions, a failli à plusieurs reprises à sa responsabilité de maintenir la paix et la sécurité internationales. Les exemples sont nombreux : l’interminable occupation israélienne en Palestine depuis 1948, l’échec des missions de paix en Somalie depuis 2003, le conflit latent entre l’Inde et le Pakistan sur la région du Cachemire… En outre, les droits de l’homme restent, encore aujourd’hui, impunément bafoués par plusieurs gouvernements autour du globe, sous le regard impuissant des Nations Unies.
Alors, quelles sont les raisons de l’inefficience des Nations Unies dans son rôle de gardien des obligations internationales ? Le premier organe international de maintien de la paix est criblé de handicaps, et ce pour plusieurs raisons.
Une légitimité précaire des membres permanents
Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les puissances victorieuses se sont vues attribuer le statut de membres permanents du Conseil de Sécurité, seul organe des Nations Unies habilité à prendre des décisions qui obligent les Etats membres. Les Etats-Unis, la Fédération de Russie, le Royaume-Uni, la France et la Chine siègent ainsi en collaboration avec dix membres élus pour un mandat de deux ans.
Depuis plusieurs années, le Conseil de Sécurité fait face à de vives critiques sur son manque de transparence et sa structure considérée comme anti-démocratique. La formation de l’organe onusien, souvent perçu comme un « club exclusif » serait contraire au principe d’égalité souveraine des Etats. La composition du Conseil ne reflète plus les jeux de pouvoir de la scène internationale actuelle. En outre, la légitimité des cinq membres exclusifs du Conseil de sécurité est largement mise à l’épreuve. Après plus de soixante-dix ans d’existence des Nations Unies, la situation géopolitique s’est profondément transformée : la Grande-Bretagne et la France ont décliné de leur statut de grandes puissances, la Russie a connu une violente crise économique et une flambée des tensions politiques. La composition de l’organe onusien semble figée dans le temps. Les membres privilégiés du Conseil sont-ils toujours les plus à même d’exécuter la fonction qui leur a été investie ?
Plusieurs formules ont été proposées afin d’étendre la représentation au sein du Conseil de sécurité. La représentation régionale a été envisagée, notamment par la Norvège, par l’ajout de deux membres permanents et de trois membres rotatifs pour l’Asie, l’Amérique latine et l’Afrique. Cependant, cette formule régionale est sujette à de nombreux obstacles, notamment puisque les différences et tensions entre Etats d’une même région rendent le consensus difficile à atteindre. En Asie, l’Indonésie s’inquiète que la représentation rotative n’accentue les animosités régionales, tandis que le Pakistan s’oppose à ce que la région asiatique soit représentée par un seul membre, alimentant ainsi les tendances à l’hégémonie et la domination, manifestes dans certaines régions. En Amérique latine, l’Argentine refuse fermement l’accession du Brésil à la permanence du Conseil.
Un usage abusif du droit de veto
Les membres permanents sont également dotés d’un droit de veto, leur permettant de s’opposer définitivement à toute décision du Conseil de Sécurité. Il suffit ainsi d’un vote négatif d’un membre permanent pour qu’une résolution ou décision ne puisse pas être adoptée. Or, ce droit de veto particulier a, à de nombreuses reprises, paralysé l’action de l’organe onusien : la Russie a employé son droit de veto à seize reprises depuis les débuts du conflit syrien et les Etats-Unis ont fait usage de leur droit de veto quarante-deux fois en faveur de l’Israël depuis 1973.
Le droit de veto accordé aux membres permanents du Conseil de Sécurité doit être employé à des fins de maintien de la paix et de la sécurité internationale. Cependant, l’usage de ce mécanisme semble régulièrement saper l’application de la Charte des Nations Unies et du droit international, paralysant l’action du Conseil face à des conflits mettant en danger la sécurité internationale. Certains Etats usent de ce privilège de manière abusive et bien souvent dans le but d’assouvir des intérêts personnels stratégiques. C’est pourquoi, dans le cadre de la 70ème session de l’Assemblée Générale des Nations Unies le 30 septembre 2015, le Ministre français des Affaires Etrangères (Laurent Fabius) et son homologue mexicaine (Claudia Ruiz Massieu) ont présenté une déclaration conjointe sur le thème de la restriction du droit de veto au sein du Conseil de Sécurité en cas de crimes de masse. La diplomate mexicaine a alors déclaré que « recourir au droit de veto dans des situations de génocide, de crimes de guerre, ou de crime contre l’humanité, est incompatible avec le projet de société que souhaite construire la communauté internationale »[4].
Un manque de ressources paralysant
Enfin, le Conseil de sécurité est confronté à des difficultés financières. Les Etats-Unis d’Amérique sont les plus importants bailleurs de fonds de l’ONU avec 22% du budget de l’organisation en 2010. Le poids économique des pays qui contribuent majoritairement leur permet d’imposer leurs positions. Par ailleurs, les pays qui sont les plus contributeurs de troupes, dont l’Inde et le Pakistan, ne sont pas des membres du conseil de sécurité.
Le Conseil se trouve également bien souvent hors d’état de faire exécuter ses décisions. Il peut prendre des mesures coercitives sans emploi de la force armée : blocus, embargo, etc. Ce sont des sanctions qui agissent comme mesures de contrainte et de police destinées à assurer le retour à la paix. Il peut aussi prendre des mesures entraînant l’usage de la force armée sous son autorité. Or, dans les deux cas, le Conseil ne dispose pas de ses propres instruments d’action. Il lui faut s’en remettre aux Etats membres pour faire appliquer, par leurs propres moyens, les mesures coercitives. Le Conseil reste ainsi tributaire de leur bon vouloir. Le Conseil ne possède notamment pas de forces armées et il peut tout au plus autoriser l’intervention des Etats agissant en son nom. Les Etats restent ainsi les premiers responsables de leur propre sécurité, renonçant uniquement à l’emploi de la force hors des hypothèses autorisées par la Charte. L’article 43 pose l’obligation qu’ont les Etats Membres de mettre à la disposition du Conseil de sécurité les forces armées et les facilités nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales existe seulement conformément à un accord spécial ou à des accords spéciaux. Toutefois, aucun accord de cette nature n’a jamais été conclu et aucun Etat n’a l’obligation de mettre des troupes à la disposition du Conseil dans une situation particulière. Par conséquent, l’Organisation doit ouvrir des négociations chaque fois qu’une situation exige la création d’une opération.
De nombreuses résolutions restent ainsi inexécutées, les Etats membres refusant de prêter les moyens humains, matériels et financiers suffisants pour leur exécution. Un exemple emblématique est celui de la crise somalienne de 1991 pour lequel le Conseil a mobilisé une mission d’interposition, mais avec des moyens très en dessous du nécessaire : 1 000 hommes pour une guerre civile généralisée touchant l’ensemble du territoire. En décembre 1992, sous la pression des Etats-Unis, le Conseil déploie 40 000 hommes et un soutien logistique. Quelques mois plus tard, la nouvelle administration américaine décide de réduire considérablement son appui et retire une grande partie de ses troupes et moyens. En conséquence, les factions locales tournent à leur profit l’amélioration des infrastructures réalisées par les troupes onusiennes. Il existe ainsi un profond décalage entre les attentes des opérations et les capacités réelles en termes de main-d’œuvre ou de ressources, témoignant d’une réticence politique à transformer l’action en opérations plus robustes.
CONCLUSIONS
Comme l’écrivait André Fontaine, « c’est l’absence d’un ordre capable d’assurer la justice, ou du moins l’idée qu’ils s’en font, qui pousse les hommes et les Etats à vouloir se rendre justice à soi-même »[5]. L’utilisation des contre-mesures peut ainsi être rattachée au mode de fonctionnement des Nations Unies. Les Etats se tournent d’abord vers les Nations Unies mais le coefficient d’efficacité de son action est des plus réduits. Au mieux, l’Etat lésé obtiendra une résolution du Conseil de sécurité qu’il faudra chercher à faire exécuter par ses destinataires. Au pire, l’Etat se heurtera à un veto d’un membre permanent. Le sentiment de frustration et de désillusion vis-à-vis de l’organe principal du maintien de la paix est donc largement répandu auprès des Etats, dénonçant l’impuissance de l’Organisation.
L’Etat qui se veut garant du respect de certaines règles fondamentales de droit international sera donc amené à prendre des mesures lui-même s’il veut obtenir des résultats concrets. Le seul moyen d’action, outre le recours à la force armée, est bien souvent l’utilisation de contraintes non militaires par le recours à des contre-mesures de nature économique, au sens le plus large du terme. L’Etat peut ainsi bloquer les relations commerciales, geler les capitaux, suspendre l’aide financière, restreindre les liaisons aériennes et ainsi de suite. Ces mesures expriment concrètement la réprobation de l’outrage subi plus que de simples déclarations à l’Assemblée générale des Nations Unies.
Ainsi, le caractère aléatoire de la mise en jeu du mécanisme de responsabilité internationale et la faiblesse des garanties offertes par les organisations internationales ne peuvent que pousser les Etats à adopter eux-mêmes des mesures assurant une certaine répression des violations du droit international. Malgré leur caractère licite et inévitable, les contre-mesures augmentent souvent les tensions entre parties et impactent les populations. Les contre-mesures sont ainsi le symptôme de la persistance de l’anarchie au sein de la société internationale et de l’inefficience des organisations destinées à assurer le maintien de la paix internationale. Une réforme du Conseil de sécurité de l’ONU est pour l’instant peu probable, puisqu’elle signifierait une perte de pouvoir et de statut pour les cinq membres permanents. Revoilà le serpent de mer dont on parle déjà depuis des décennies !
Julia ACCARDO
[1] Charte des Nations Unies, Article 2, Chapitre 1 : Buts et principes.
[2] Sentence arbitrale du 31 juillet 1928, Responsabilité de l’Allemagne à raison des dommages causés dans les colonies portugaises du sud de l’Afrique (Portugal contre Allemagne), Nations Unies, Recueil des Sentences arbitrales. Vol. II, p. 1026
[3] Nations Unies, RSA, vol. XVIII, p. 483, par. 81
[4] Assemblé Générale des Nations Unies, 70ème session, 30 septembre 2015.
[5] Le Monde, 26 mai 1982.
RÉFÉRENCES
Affaire concernant l’accord relatif aux services aériens du 27 mai 1946 entre les Etats-Unis d’Amérique et la France, Nations Unies, Recueil des Sentences arbitrales. Vol. XVIII, p. 454.
Affaire du personnel diplomatique et consulaire américain à Téhéran. Arrêt du 24 mai 1980. CIJ. Recueil 1980, par. 53.
Charles Leben. 1982. Les contre-mesures inter-Etatiques et les réactions à l’illicite dans la société internationale. In: AFDI, volume 28, pp. 9–77.
Charte des Nations Unies. San Francisco, 24 octobre 1945. Nations Unies.
Commission du Droit international. 2001. Projet d’articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite.
Feuer Guy. 1969. Le droit international autorise-t-il les représailles ? In: Le Monde Diplomatique.
Knight Andrew. 2002. The Future of the UN Security Council: Questions of Legitimacy and Representation in Multilateral Governance. Enhancing Global Governance. New York: United Nations University Press, 2002. pp. 19–37, p. 31.
Labouz Marie-Françoise. Dupuy René-Jean. 1987. La Communauté internationale entre le mythe et l’histoire. In: Politique étrangère, n°3–52ᵉ année. pp. 744–745.
Sentence arbitrale du 31 juillet 1928, Responsabilité de l’Allemagne à raison des dommages causés dans les colonies portugaises du sud de l’Afrique (Portugal contre Allemagne), Nations Unies, Recueil des Sentences arbitrales. Vol. II, p. 1026.
Sicilianos Linos-Alexandre et Picchio Forlati Laura. 2004. Sanctions institutionnelles et Contre-mesures: tendances récentes. In: Les sanctions économiques en droit international. Académie de droit international de La Haye.
https://www.treasurers.org/hub/treasurer-magazine/definitive-guide-international-sanctions (image d’illustration)
