L’Organisation mondiale de la santé et le Règlement sanitaire international
Selon l’Organisation mondiale de la santé (OMS), « la santé est un état complet de bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou infirmité »[1]. La santé est considérée comme « l’un des droits fondamentaux de tout être humain » et est « une condition fondamentale de la paix du monde et de la sécurité »[2]. Il en découle que la bonne santé sociale et médicale des populations est essentielle pour la stabilité au niveau international.
L’OMS n’est pas le seul acteur à intervenir dans le domaine de la santé, même si cette organisation internationale (agence spécialisée de l’ONU) a reçu un mandat très général en la matière. Les partenariats public-privé, les organisations non gouvernementales, les entreprises privées, les fondations, en bref, le domaine de la santé publique : tous participent au monde de la santé, un domaine quasi « surpeuplé »[3]. Il faut noter également que l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) intervient fréquemment dans le domaine de la santé publique[4] par le biais de discussions, recommandations ou résolutions non contraignantes. A titre exceptionnel, le Conseil de sécurité des Nations Unies peut intervenir dans le cadre de la réalisation de la paix et de la sécurité internationale, comme ce fut le cas en 2015 lors de l’épidémie d’Ebola en Afrique. Le Conseil de Sécurité a alors caractérisé l’épidémie comme constitutant « une menace pour la paix et la sécurité internationale » dans sa résolution contraignante[5], tout en rappelant aux Etats le comportement à adopter en l’espèce. Cette qualification (« une menace pour la paix et la sécurité internationale ») est parfois critiquée, puisqu’elle est susceptible de mobiliser les forces militaires. Ce moyen n’inspire évidemment pas confiance dans une gestion de crise et peut instaurer un climat de peur chez les populations[6].
La multitude d’acteurs, notamment non étatiques, dans le domaine de la santé constitue un obstacle pour la production normative. Pour y remédier, le Cadre de collaboration avec les acteurs non étatiques (fondations, ONG, secteur privé, établissements universitaires) a été créé en 2016[7]. Ces acteurs contribuent largement au budget de l’OMS sous forme de contributions volontaires : de base ou à objet désigné. Les contributions volontaires à objet désigné sont destinées à financer un programme spécifique, sans aucune flexibilité, contrairement aux contributions obligatoires (des Etats membres) qui constituent le budget général de l’OMS et peuvent donc être affectées plus librement à des missions au sens large[8]. Les contributions volontaires à objet désigné représentent plus des trois quarts du budget de l’OMS[9], qui se retrouvent donc « dirigée » surtout par des contributeurs volontaires. Ce manque de souplesse pour l’utilisation des fonds a un impact sur les mesures opérationnelles, souvent urgentes qui nécessitent des moyens financiers disponibles immédiatement. C’est les moyens financiers qui vont donc définir la réalisation ou non d’un objectif au sein de l’agenda international de l’OMS et cet aspect peut être certainement critiqué.
« Le but de l’OMS est d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible »[10]. L’art. 2 énumérant toutes les activités de l’OMS est le résultat d’un compromis politique parmi une multitude d’intérêts et priorités différentes. La délimitation des compétences de l’OMS a fait objet d’un avis consultatif[11]. Il était question de savoir si l’OMS avait une compétence pour « traiter de la licéité de l’utilisation des armes nucléaires »[12]. La Cour était d’avis que l’art. 2 ne conférait pas de telles compétences à l’OMS et que celle-ci ne pouvait se contenter que de « traiter les effets sur la santé de l’utilisation d’armes nucléaires [13]». Par conséquent, l’OMS ne peut inclure l’interdiction du nucléaire dans sa politique de prévention dans le domaine de la santé, en adoptant des normes en ce sens. L’OMS a donc certes des compétences normatives[14] mais celles-ci restent limitées, notamment en matière de prévention. Ces compétences normatives consistent en l’adoption d’instruments de droit international public, non contraignants (soft law) ou contraignants. L’OMS fait peu recours aux normes contraignantes et semble privilégier l’usage de la soft law. L’adoption de textes de « droit mou »[15] permet de faire évoluer plus facilement ceux-ci, en fonction de l’évolution de la science. De plus, les Etats sont en général plus ouverts et enclins à s’engager dans un instrument de nature non contraignante, comme par exemple le Code de pratique mondial pour le recrutement international des personnels de santé (2010), qui a pour objectif de lutter contre la pénurie de personnel de santé[16].
Parmi les normes contraignantes importantes, l’OMS a adopté le Règlement sanitaire international (RSI) en 2005[17], soit le seul texte contraignant en matière de lutte contre les épidémies. Le RSI a pour objectif de « prévenir la propagation internationale des maladies, à s’en protéger, à la maîtriser et à y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu’elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux » (art. 2 RSI). Le champ d’application de ce Règlement est étendu. En effet, il contient une définition large de la maladie, couvrant ainsi « toutes les menaces aiguës pour la santé, qu’elles soient d’origine naturelle, accidentelle ou délibérée, et qu’elles impliquent des agents biologiques ou chimiques ou des rayons ionisants »[18]. Le RSI a une portée universelle. En effet, il s’applique non seulement à tous les Etats parties à l’OMS, mais aussi à des Etats non Membres, qui ont la possibilité de ratifier l’instrument (art. 64 RSI)[19].
Le point central de cet instrument est de mettre en place un système d’identification et de notification, ce qui demande une préparation à plusieurs niveaux dans les Etats. En effet, les Etats ont l’obligation de désigner un point focal national : un organe pour la transmission d’informations à l’intention de l’OMS en cas de crise sanitaire (art. 4 RSI). Les Etats se dotent également de capacités de base de double nature. Premièrement, des capacités de bases visant la surveillance et l’action sont mises en place pour détecter une maladie et préparer un plan national de réaction rapide (annexe 1A RSI). Deuxièmement, les États développent des capacités au niveau des aéroports, ports et postes de frontières (annexe 1B RSI), en bref sur les points d’entrée sur le territoire. Des difficultés considérables sont rencontrées dans la mise en œuvre de ces obligations puisqu’elles nécessitent certaines « ressources financières, humaines et logistiques »[20]. Les Etats ont l’obligation de présenter leurs progrès en la matière dans des rapports annuels[21], mais l’OMS n’a pas de compétence de sanctionner un Etat qui n’aurait pas ces capacités de base. Il est donc concrètement difficile de « forcer » une coopération, malgré la nature juridiquement contraignante du RSI. Cet élément constitue vraisemblablement une des faiblesses de cet instrument international. « La capacité d’action de la communauté mondiale face à des menaces importantes pour la santé » est donc largement dépendante du renforcement des « composantes essentielles du RSI »[22].
Le système central d’identification et notification est réglé par un instrument de décision (schématique), servant de guide pour les Etats (annexe 2 RSI). Celui-ci définit si les autorités sanitaires nationales doivent considérer l’événement comme une potentielle urgence sanitaire de portée internationale, ou pas. Si toutes les éventualités présentées dans cet instrument de décision sont réalisées, concernant l’évènement détecté par le système national, l’Etat en question doit alors notifier à l’OMS dans un délai de 24h (art. 6 al. 1 RSI). L’Etat concerné doit également présenter toutes les mesures sanitaires déjà prises pour faire à l’évènement détecté. Il convient tout de même de préciser, qu’une notification par une autre source, non étatique est admise (art. 9 RSI). Après la notifcation, l’Etat en question est tenu de fournir certaines informations à l’OMS : « la définition des cas, les résultats de laboratoire, la source et le type de risque, le nombre des cas et des décès, les facteurs influant sur la propagation de la maladie et les mesures sanitaires utilisées » (art. 6 § 2 RSI). Il doit de plus indiquer « si nécessaire, les difficultés rencontrées et l’aide dont il a besoin pour faire face à l’éventuelle urgence de santé publique de portée internationale » (art. 6 § 2 RSI). Tout ce mécanisme est utile, mais en pratique, son efficacité est parfois limitée. C’est ce que montre l’expérience de la gestion de la crise d’Ebola où les notifications à l’OMS ont été tardives[23]. En effet, plus de cinq mois se sont écoulés après les premières notifications (mars 2014), la convocation du Comité d’urgence et la déclaration d’une urgence sanitaire de portée internationale[24]… Cinq mois dans un contexte épidémique, c’est très long, même si certaines communications sont transmises entre temps. De plus, bien que le RSI s’inscrit dans une logique de coopération et non de dénonciation, certains Etats peuvent avoir une tendance à vouloir « étouffer » certains événements qui se sont déroulés sur leur territoire, et cela pose problème pour la mise en œuvre du mécanisme du RSI.
Une fois la notification reçue, c’est le Directeur général en dernier ressort qui détermine si l’événement identifié et notifié constitue une réelle « urgence sanitaire de portée international » (art. 12 RSI). Sa décision est épaulée par l’avis d’un Comité d’urgence, qui n’a pas toujours la même composition (experts de renommée internationale, en fonction de la maladie concernée). Bien que le Directeur se base sur une multitude d’informations pour prendre sa décision (art. 12 § 4 RSI), on peut se demander si celle-ci est légitime. Ne devrait-il pas y avoir un « contrôle » plus étroit de cette décision ? Bien que certains puissent être sceptiques face à un tel mécanisme et y voir une faiblesse du RSI, il paraît pourtant essentiel que les choses se fassent rapidement, sans procédure lourde et chronophage, quand la « santé publique » est en jeu.
Dans le cadre du RSI, l’OMS adopte des recommandations temporaires. En principe, ces recommandations ne sont pas contraignantes, sauf pour les recommandations adoptées en lien avec l’art. 43 RSI (touchant au voyage au sens large). L’art. 43 RSI impose certaines conditions aux Etats, s’ils veulent adopter des mesures sanitaires qui ne sont pas celles recommandées par l’OMS, notamment des mesures qui feraient obstacles aux échanges internationaux. Dès qu’un pays annonce un problème sanitaire, les réactions sont souvent nombreuses (fermeture des frontières, conséquences sur libertés individuelles, quarantaines forcées, perte au niveau du commerce, refus d’importation/exportation). L’OMS n’intervient pas dans les mesures nationales (ex. confinement). Les Etats adoptent des mesures nationales selon leur situation individuelle. L’OMS ne joue pas de rôle en ce sens et se contente de donner de simples recommandations ou lignes directrices. Néanmoins, le RSI précise que les « mesures nationales plus restrictives pour le trafic international » ne doivent pas être « plus intrusives ou invasives pour les personnes que les autres mesures raisonnablement applicables qui permettraient d’assurer le niveau approprié de protection de la santé » (art. 43 RSI). La fermeture des frontières, la suspension des liaisons (aériennes, maritimes) provoquent des conséquences désastreuses dans le cadre d’une urgence sanitaire du point de vue de l’acheminement de personnel, de matériel ou de l’aide humanitaire. Dans ce contexte, l’OMS a plusieurs fois rappelé l’importance de ne pas entraver ou interdire le trafic international dans des recommandations en lien avec l’art. 43 RSI. Malgré cela, nombreux pays ont pourtant restreint fortement le trafic international lors de la crise COVID-19 en 2019[25],en violation du RSI. Les nombreuses restrictions implantées durant la crise n’étaient pas supportées par une justification scientifique ou par l’OMS[26]. Bien que certaines recommandations soient dotées indirectement d’un caractère contraignant, aucune sanction n’est prévue en cas de non-respect de celle-ci. L’OMS ne peut que soulever l’inadéquation des mesures, la violation du RSI et demander à l’Etat de changer son attitude (art. 43 §5 RSI), mais ne peut pas le sanctionner[27]. Dans une situation d’urgence sanitaire, l’aide humanitaire, le personnel et le matériel sont des éléments vitaux et pourtant il n’y a aucun moyen de sanction pour éviter qu’un Etat n’entrave leur déplacement. C’est donc clairement une faiblesse du RSI, et pas des moindres. Il ne s’agit dès lors pas vraiment d’un mécanisme d’application juridique mais plutôt d’un moyen de pression (politique)[28].
Finalement, le mécanisme instauré par le RSI et plus généralement les décisions prises dans le cadre d’une gestion de pandémie peuvent être influencés par divers facteurs. A titre d’exemple, lors de la gestion de la crise H1N1, des accusations de corruption ont fait surface. L’industrie pharmaceutique était soupçonnée d’influencer les décisions des membres du Comité d’urgence de l’époque[29], notamment les décisions liées à la déclaration d’une urgence sanitaire internationale ou la fin de celle-ci. Un tel manque de transparence peut clairement décrédibiliser tout le système et miner la protection de la santé publique. C’est à nouveau des considérations économiques qui sont à l’origine de ce manque de transparence, qui peuvent ainsi compromettre la « riposte future à une menace pour la santé publique »[30].
Bien que le Règlement sanitaire international ne soit pas parfait, il comporte tout de même des éléments importants de coopération, utiles et nécessaires, mais probablement pas (encore) assez efficaces. Ce Règlement représente une « volonté d’anticipation à l’échelon universel des risques de santé publique internationale »[31], mais cette volonté est minée puisqu’elle repose sur « les capacités de chacun à assumer ses responsabilités »[32], à son niveau. Tout le système repose donc sur la transparence, la coopération et l’interdépendance. De plus, le Règlement sanitaire international est le seul instrument contraignant en matière de maladies transmissibles, l’OMS ne faisant pas beaucoup usage de sa compétence normative pour adopter des normes de hard law. Comme le souligne la Professeure S. Dargon, et à juste titre, il y a une nécessité de développer « davantage d’instruments dans la santé globale » et se concentrer sur la « responsabilité collective, qui a été totalement éludée » dans la crise du COVID-19[33], cette crise qui a révélé notamment des failles majeures dans le système du RSI et a exacerbé les inégalités à travers le monde.
Catherine BOYARKINE
[1] Préambule, Constitution de l’OMS (1946).
[2] Préambule, Constitution de l’OMS (1946).
[3] DARGON, p. 82.
[4] Art. 10 et art. 13 Charte des Nations Unies.
[5] Résolution 2177 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, 18 sept. 2014.
[6] DARGON, p. 28-31.
[7] Résolution de l’Assemblée mondiale de la Santé, WHA69.10.
[8] https://www.who.int/fr/about/planning-finance-and-accountability/how-who-is-funded
[9] https://www.who.int/fr/about/planning-finance-and-accountability/how-who-is-funded
[10] Art. 1 Constitution de l’OMS.
[11] Avis consultatif de la CIJ sur l’utilisation des armes nucléaires (8 juillet 1996).
[12] Avis consultatif de la CIJ sur l’utilisation des armes nucléaires (8 juillet 1996), § 21.
[13] Avis consultatif de la CIJ sur l’utilisation des armes nucléaires (8 juillet 1996), § 21.
[14] Art. 19-23 Constitution de l’OMS.
[15] DARGON, p. 70.
[16] Art. 1 Code de pratique mondial pour le recrutement international des personnels de santé (2010).
[17] Version révisée 1951/1969/1973/1981.
[18] BOISSON DE CHAZOURNES, p. 1163 ; art. 1 RSI (2005).
[19] NEGRI, p. 273-274.
[20] Rapport 2016, § 22 p. 20.
[21] Rapport 2016, § 26 p. 20.
[22] Rapport 2016, § 7 p. 9.
[23] Rapport 2016, § 61 p. 30.
[24] Rapport 2016, § 99 p. 43.
[25] The Lancet.
[26] The Lancet.
[27] Rapport 2016, § 139 p. 53.
[28] FRAU.
[29] Rapporteur 2010, p. 1.
[30] Rapporteur 2010, p. 1.
[31] BOISSON DE CHAZOURNES, p. 1165 ; art. 3 RSI (2005).
[32] BOISSON DE CHAZOURNES, p. 1168.
[33] https://www.letemps.ch/monde/etats-ont-viole-texte-fondamental-loms.
BIBLIOGRAPHIE
BOISSON DE CHAZOURNES Laurence, Le pouvoir réglementaire de l’Organisation mondiale de la santé à l’aune de la santé mondiale : réflexions sur la portée et la nature du Règlement sanitaire international de 2005, in Droit du pouvoir, pouvoir du droit : mélanges offerts à Jean Salmon, Bruxelles (Bruylant) 2007, pp 1157-1181.
DARGON Stéphanie, L’avenir du droit international à la santé, 2016.
FRAU Robert, Creating Legal Effects for the WHO’s International Health Regulations (2005) – Which way forward ?, Völkerrechtsblog, 13 April 2016 https://voelkerrechtsblog.org/creating-legal-effects-for-the-whos-international-health-regulations-2005-which-way-forward/ (consulté: 6 mai 2021).
HABIBI Roojin/BURCI Gian Luca/DE CAMPOS Thana C/CHIRWA Danwood/Cinà Margherita/DAGRON Stéphanie/ECCLESTON-TURNER Mark/FORMAN Lisa/GOSTIN Lawrence O/MASON MEIER Benjamin/NEGRI Stefania/OOMS Gorik/SEKALALA Sharifah/TAYLOR Allyn/YAMIN Alicia Ely/HOFFMAN Steven J, Do not violate the International Health Regulations during the COVID-19 outbreak, in The Lancet, volume 395, pp 664-666, 29 février 2020 (cité : The Lancet).
NEGRI Stefania, Communicable disease control, in Research Handbook on Global Health Law, (Burci Gian Lucas; Toebes Brigit) 2018, p. 265.
Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, Commission des questions sociales, de la santé et de la famille, Rapporteur : Paul Flynn, La gestion de la pandémie H1N1 : nécessité de plus de transparence, AS/Soc (2010) 12, 23 mars 2010 (cité : rapporteur 2010).
Avis consultatif de la CIJ sur l’utilisation des armes nucléaires (8 juillet 1996).
Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé (1946).
La gestion de la pandémie H1N1 : nécessité de plus de transparence.
Résolution 2177 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, 18 sept. 2014.
Règlement sanitaire international (2005).
OMS, Rapport du Comité d’examen sur le rôle du Règlement sanitaire international (2005) dans le cadre de l’épidémie de maladie à virus Ebola et de la riposte, 13 mai 2016 (A69/21) (cité : rapport 2016).
https://www.letemps.ch/evenements/covid19-crise-sanitaire-inde-un-echec-niveaux-gouvernement (consulté : 7 mais 2021).
https://www.who.int/fr/about/planning-finance-and-accountability/how-who-is-funded (consulté : 7 mai 2021).
https://www.letemps.ch/monde/etats-ont-viole-texte-fondamental-loms (consulté : 7 mai 2021).
Image : https://pixabay.com/fr/illustrations/virus-microscope-infection-1812092/ (consulté : 6 mai 2021).
